إعفاء بنكيران وتعيين العثماني.. النص الدستوري أمام سلطة التأويل المفتوحة

بعد انتخابات السابع من أكتوبر 2016 في المغرب، حصل حزب العدالة والتنمية على 125 مقعدا برلمانيا، متصدرا بذلك نتائج ثاني انتخابات لأعضاء مجلس النواب بعد الدستور الجديد، وعلى أساس هذه النتائج، طبقا لمقتضيات الفصل 47 من الدستور، عين الملك محمد السادس، يوم 10 أكتوبر، الأمين العام لحزب العدالة والتنمية عبد الإله بنكيران رئيسا للحكومة. وهي المرة الثانية التي يحظى بها بهذا التعيين، بعد الفوز الذي حققه حزب العدالة والتنمية للمرة الثانية على التوالي، وهو ما يعتبر استثناء في التاريخ السياسي المغربي المعاصر.

كان عبد الإله بنكيران مطالبا بتشكيل أغلبية برلمانية مساندة للحكومة لا تقل عن 198 مقعدا في انتظار التعيين الملكي لباقي الوزراء باقتراح منه، ذلك أن الفقرة الثالثة من الفصل 88 من الدستور "تعتبر الحكومة منصبة بعد حصولها على ثقة مجلس النواب، المعبر عنها بتصويت الأغلبية المطلقة للأعضاء الذين يتألف منهم، لصالح البرنامج الحكومي".

إن المكانة التي يحتلها مبدأ الأغلبية الحكومية في النظام الدستوري دفعت إلى استحالة الحفاظ على مجلس النواب قائما في حال تعذر تشكيل أغلبية حكومية -ولو بشكل مؤقت، أي في حدود سنة واحدة- حتى ولو تم انتخابه مرة ثانية بعد حله لأي سبب من الأسباب الممكنة.

وهكذا، فإن عبد الإله بنكيران، رئيس الحكومة المعين، كان مطالبا بإجراء سلسلة من المشاورات مع الأحزاب السياسية قصد تشكيل أغلبية حكومية.

الدستور المغربي لم يلزم رئيس الحكومة بآجال معينة، لكن مستلزمات السير العادي لمؤسسات الدولة تتطلب تشكيل الحكومة في أوقات معقولة. غير أن تحقيق هذا الطموح ينبغي أن يحترم مبدأ سمو الدستور، وأن ينتبه إلى مبدأ الأغلبية الحكومية المنبثقة عن مجلس النواب كقاعدة مركزية في النظام الدستوري المغربي، لا يمكن تجاهلها كفلسفة مستقرة في متن الدستور المغربي شكلا ومضمونًا، وبناء عليه، فإن الأساس الدستوري لحل إشكالية تعذر توفر أغلبية حكومية كان يوجد ـ في نظري ـ في الفصل 98 من الدستور المغربي.

مبدأ سمو الدستور كان يفرض جوابا قانونيا من داخل الدستور نفسه..

في خضم الصعوبات التي واجهت عبد الإله بنكيران وهو يخوض مشاوراته مع الأحزاب السياسية الأخرى التي قرر بعضها عدم تيسير مهمة رئيس الحكومة عن طريق فرض بعض الاشتراطات التعجيزية، كان لا بد من التذكير بمبدأ سمو الدستور ونحن نبحث آنذاك عن الجواب الدستوري المطلوب بعيدا عن الخلفيات السياسية لهذه العرقلة التي ستكون موضوعا للتحليل في مقال لاحق.

والمقصود بمبدأ سمو الدستور، هو علو القواعد والأحكام الدستورية على غيرها من القواعد القانونية المطبقة في الدولة، وضمان خضوع الجميع لأحكامه، حكاما ومحكومين، مع ضرورة إيجاد التفسيرات الكفيلة باحترام أحكامه من قبل الأفراد وهيئات الدولة المختلفة، ولذلك، فإن البحث عن الجواب الدستوري عن تعذر تشكيل الأغلبية الحكومية لأي سبب من الأسباب ينبغي أن يخضع لهذا المبدأ، وهو ما لا يسمح بالاجتهاد خارج نص الدستور، خاصة في النازلة التي نحن بصددها، والتي توجد معالجتها بشكل صريح في نص الدستور الحالي.

من النتائج المترتبة على قاعدة السمو، احترام مبدأ المشروعية، حيث لا يمكن أن يصدر أي قرار فردي أو مؤسساتي إلا في حدود الاختصاصات التي ينص عليها الدستور بشكل صريح، وأي سلطة من سلطات الدولة لا يمكن أن تمارسها إلا السلطة التي خولها الدستور إياها وبالحدود التي رسمها، ويعتبر مبدأ السمو من المبادئ المسلم بها في النظرية العامة للقانون الدستوري دون حاجة للتنصيص عليه في صلب الوثيقة الدستورية.

إن الدستور هو مصدر جميع السلطات العامة في الدولة، وهو ما يعني أن هذه السلطات لا تمارس حقاً شخصياً تقوم بتصريفه كما تشاء، وإنما تمارس وظيفة تحددها النصوص الدستورية وتبين شروطها ومداها.

لكن قبل قراءة الفصل 98 من الدستور الذي عالج الإشكالية موضوع هذه المقالة، لا بد من قراءته على ضوء المكانة الجديدة التي أعطاها الدستور المغربي للعملية الانتخابية بصفة عامة، ولمفهوم الأغلبية البرلمانية/الحكومية، انسجاما مع تطور الطابع البرلماني للنظام الدستوري المغربي.

انبثاق الحكومة من الأغلبية البرلمانية يعتبر من أهم مظاهر تطور الوثيقة الدستورية لـ 2011..

لا بد من التوقف عند الفقرة الثالثة من الفصل 88 من دستور 2011 التي تعتبر من أهم عناصر التقدم في الدستور المغربي، والتي تبرز الطابع البرلماني للنظام الدستوري المغربي، حيث تعتبر "الحكومة منصبة بعد حصولها على ثقة مجلس النواب، المعبر عنها بتصويت الأغلبية المطلقة للأعضاء الذين يتألف منهم، لصالح البرنامج الحكومي". وبالتالي، فإن تصويت الأغلبية المطلقة للأعضاء يعتبر بمثابة تنصيب برلماني للحكومة، وهو ما يتعذر معه قيام حكومة بدونه.

وتندرج قاعدة الأغلبية الحكومية في إطار فلسفة الدستور الجديد التي اعتبرت أن "النظام الدستوري للمملكة يقوم على أساس فصل السلط، وتوازنها وتعاونها… وعلى ربط المسؤولية بالمحاسبة" كما جاء في الفصل الأول من الدستور.

في خضم الصعوبات التي واجهت عبد الإله بنكيران وهو يخوض مشاوراته مع الأحزاب السياسية الأخرى التي قرر بعضها عدم تيسير مهمة رئيس الحكومة عن طريق فرض بعض الاشتراطات التعجيزية، كان لا بد من التذكير بمبدأ سمو الدستور ونحن نبحث آنذاك عن الجواب الدستوري المطلوب بعيدا عن الخلفيات السياسية لهذه العرقلة التي ستكون موضوعا للتحليل في مقال لاحق.

إن فصل السلط وربط المسؤولية بالمحاسبة ينسحب بشكل مباشر على المؤسسات التي تمارس السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية. ولذلك اعتبر الفصل الثاني من الدستور أن "السيادة للأمة، تمارسها مباشرة بالاستفتاء، وبصفة غير مباشرة بواسطة ممثليها"، كما اعتبر أن "الأمة تختار ممثليها في المؤسسات المنتخبة بالاقتراع الحر والنزيه والمنتظم". إن شرعية تمثيلية الأمة داخل المؤسسات المنتخبة تتم عبر الاقتراع الحر والنزيه والمنتظم، وقد تأكد ذلك بالتنصيص الصريح على أن "الانتخابات الحرة والنزيهة والشفافة هي أساس مشروعية التمثيل الديمقراطي" كما جاء في الفصل 11 من الدستور، ولذلك، فإن مؤسسة الحكومة تكتسب مشروعيتها الديمقراطية انطلاقا من الإرادة الحرة للمواطنين المعبر عنها بواسطة الانتخابات، التي من المفترض أن تنتهي بفرز أغلبية وأقلية. غير أن الدستور المغربي، واستحضارا منه لإمكانية عدم فرز أغلبية برلمانية واضحة تمكنها من تشكيل الحكومة، حسم اختيار رئيس الحكومة في الفصل 47 "من الحزب السياسي الذي تصدر انتخابات أعضاء مجلس النواب"، وذلك "على أساس نتائجها"، فيما ربط "التعيين الملكي لباقي أعضاء الحكومة باقتراح من رئيسها"، فمشروعية تعيين رئيس الحكومة تكتسب من الاقتراع العام المباشر، فيما تعيين باقي الوزراء يكتسب مشروعيته من سلطة الاقتراح التي يتمتع بها رئيس الحكومة المعين من قبل الملك بناء على نتائج الاقتراع العام.

إذن، من الواجب القول إن الدستور المغربي كان واضحا في ربط موقع رئاسة الحكومة بنتائج انتخابات أعضاء مجلس النواب، ولا مجال للبحث عن إمكانيات أخرى خارج هذه القاعدة المركزية في النظام الدستوري، وبالتالي، فإن احتمالات اللجوء إلى الحزب الثاني لرئاسة الحكومة تفتقر ـ في جميع الأحوال ـ إلى الأساس الدستوري، كما أن الدعوة إلى التحكيم الملكي، في حال تعذر تشكيل الأغلبية الحكومية، كما ذهبت لذلك بعض الآراء يعتبر انحرافا واضحا في فهم معنى التحكيم الملكي والسياقات التي تتطلب استدعاءه.

غير أنه ينبغي أن نلاحظ أن التقدم الحاصل في مكانة الانتخابات من الناحية الدستورية، لم يواكبه تقدم مماثل في الإطار القانوني المنظم للعملية الانتخابية، الذي يعتبر مسؤولا بشكل أو بآخر عن عدم فرز أغلبية برلمانية واضحة وهذا موضوع آخر..

غير أن تشكيل الحكومة في ظل نظام انتخابي لا يسمح بإفراز أغلبية برلمانية واضحة من حزب واحد أو حزبين، كان يستدعي من رئيس الحكومة أن يبحث عن أغلبية برلمانية قبل اقتراح أعضاء الحكومة على الملك، وهو ما لا يمكن تحقيقه إلا بالبحث عن تحالفات سياسية مع أحزاب أخرى، وهو ما يتطلب زمنا سياسيا معينا، قد يطول وقد يقصر حسب نجاح الأطراف المعنية في بناء التوافقات المطلوبة، وتجاوز هذه الصعوبات، وهي صعوبات سياسية بطبيعتها، والمخرج منها لا يمكن أن يكون إلا سياسيا، أما التأخر في تشكيل الحكومة، فليس هناك ما يعالجه من الناحية الدستورية في غياب أجل دستوري محدد لتشكيلها.

لكن، في حال تعذر تشكيل أغلبية حكومية لأي سبب من الأسباب، فما هو الجواب الدستوري الممكن؟ ما العمل في حالة تعذر تشكيل الأغلبية الحكومية؟ رأي في الموضوع..

قبل الجواب عن هذا السؤال، لا بد من العودة إلى سياق كتابة الدستور، والتوقف عند خطاب 9 مارس 2011، الذي وعد فيه الملك بدستور جديد يقوم بتكريس تعيين الوزير الأول من الحزب السياسي الذي تصدر انتخابات مجلس النواب وعلى أساس نتائجها، كما دعا الملك في خطاب 17 يونيو 2011 إلى الانبثاق الديمقراطي للسلطة التنفيذية، بقيادة رئيس الحكومة الذي يتم تعيينه من الحزب الذي تصدر انتخابات مجلس النواب، "تجسيدا لانبثاق الحكومة من الاقتراع العام المباشر".

وإذا كان رئيس الحكومة، طبقا لمقتضيات الفقرة الثانية من الفصل 47، هو المخول باقتراح أعضاء الحكومة على الملك قبل تعيينهم، فإن إعلان تعذر تشكيل أغلبية حكومية يعود إلى تقديره هو باعتباره المعني بتقديم البرنامج الحكومي الذي يعتزم تطبيقه أمام مجلس النواب، قبل تحصيل ثقة مجلس النواب المعبر عنها بتصويت الأغلبية المطلقة لأعضائه لفائدة البرنامج الحكومي.

أما المدخل الدستوري لفهم كيفية التعاطي مع حالة "تعذر تشكيل الأغلبية الحكومية" فهو المقتضيات الدستورية المتعلقة بمساطر حل البرلمان، حيث يتمتع الملك وفق الفصل 51 من الدستور بصلاحية حق حل مجلسي البرلمان أو أحدهما بظهير، طبقا للشروط المبينة في الفصول 96 و97 و98 من الدستور. "فللملك، بعد استشارة رئيس المحكمة الدستورية وإخبار رئيس الحكومة ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين، أن يحل بظهير المجلسين معا أو أحدهما" (الفصل 96)، و"يقع الحل بعد خطاب يوجهه الملك إلى الأمة". هذه العودة إلى الأمة لشرح الحيثيات الموجبة للحل تحمل دلالة واضحة باعتبار "الأمة هي صاحبة السيادة"، وباعتبار أن الأمة هي التي اختارت "ممثليها في المؤسسات المنتخبة بالاقتراع الحر والنزيه والمنتظم".

وقد ألزم المشرع الدستوري الأمة بـ"انتخاب البرلمان الجديد أو المجلس الجديد في ظرف شهرين على الأكثر بعد تاريخ الحل" (الفصل 97)، وهو أجل دستوري كاف لإعادة انتخاب المجلس الذي تم حله، أو كلا المجلسين في حال تم حلهما معا، لأي سبب من الأسباب. وحرصا من المشرع الدستوري على الاستقرار المؤسساتي المطلوب، فإنه اشترط أنه "إذا وقع حل أحد المجلسين، لا يمكن حل المجلس الذي يليه إلا بعد مضي سنة على انتخابه" (الفقرة الأولى من الفصل 98)، وترك استثناء واحدا يمكن في حال وقوعه أن يتم حل المجلس ولو داخل أجل سنة من انتخابه، وهو "في حال تعذر توفر أغلبية حكومية داخل مجلس النواب الجديد" (الفقرة الثانية من الفصل 98).

إن المكانة التي يحتلها مبدأ الأغلبية الحكومية في النظام الدستوري دفعت إلى استحالة الحفاظ على مجلس النواب قائما في حال تعذر تشكيل أغلبية حكومية -ولو بشكل مؤقت، أي في حدود سنة واحدة- حتى ولو تم انتخابه مرة ثانية بعد حله لأي سبب من الأسباب الممكنة.

وهو ما يعني أن القراءة المتأنية لمسطرة حل البرلمان، أو أحد المجلسين طبقا لمقتضيات الفصول 51، 96، 97 و98 من دستور 2011، تفيد بأن المشرع الدستوري شدد على ضرورة توفر أغلبية حكومية حتى بعد انتخاب مجلس النواب الجديد (أي المنتخب بعد حل مجلس نواب قديم)، وهو ما يعني أن الجواب الدستوري الممكن في حال تعذر تشكيل أغلبية حكومية، بناء على النتائج التي أفرزتها الانتخابات التشريعية، يكون هو حل المجلس المنتخب، وذلك من باب أولى، احتراما لمبدأ الأغلبية البرلمانية المستقر في متن دستور 2011، وانسجاما مع منطوق الفصل 98 من الدستور.

والخلاصة..

انطلاقا مما سبق، فإن المخرج الدستوري ـ في نظري ـ كان هو حل مجلس النواب الجديد آنذاك، أي المنتخب يوم 7 أكتوبر 2016، من طرف الملك بظهير، وذلك بعد استشارة رئيس المجلس الدستوري (الذي كان يقوم مقام المحكمة الدستورية آنذاك)، وإخبار رئيس الحكومة ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين، وأن يتم تنظيم انتخابات جديدة لاختيار أعضاء مجلس النواب في غضون شهرين على الأكثر من تاريخ الحل.

غير أن النظر الملكي آنذاك اقتضى تعيين شخصية أخرى من الحزب الأول الفائز بالانتخابات، وهو اجتهاد تأويلي ليس فيه ما يتعارض مع الدستور مادام أن التعيين الملكي لرئيس الحكومة تم طبقا للفصل 47 من الدستور، وهو النص الذي لم يقيد سلطة التعيين الملكي، وتركها في نطاق الشخصيات التي تنتمي إلى الحزب الذي تصدر نتائج الانتخابات، وإن كانت الممارسة السياسية كرست عرفا ديموقراطيا محمودا بتعيين رئيس الحزب رئيسا للحكومة.

غير أن تعيين شخصية أخرى من الحزب، وإن كان ليس فيه ما يتعارض مع صريح الدستور، غير أنه يمر بالضرورة ـ في النازلة التي بين أيدينا ـ عن طريق إعفاء رئيس حكومة معين سلفا، وهو ما لم نعثر له في الدستور على أساس صريح.

ولذلك فإن بلاغ الديوان الملكي الصادر يوم 15 مارس لم يشر إلى إعفاء رئيس الحكومة المعين عبد الإله بنكيران ، وإنما ركز على أن الملك "أخذ علما بأن المشاورات التي قام بها السيد رئيس الحكومة المعين، لمدة تجاوزت الخمسة أشهر، لم تسفر إلى حد اليوم، عن تشكيل أغلبية حكومية، إضافة إلى انعدام مؤشرات توحي بقرب تشكيلها" و توقف البلاغ عند "الحرص الملكي على تجاوز وضعية الجمود الحالية"، ولذلك قرر" أن يعين كرئيس حكومة جديد، شخصية سياسية أخرى من حزب العدالة والتنمية" وذلك انطلاقا من "الصلاحيات الدستورية لجلالة الملك، بصفته الساهر على احترام الدستور وعلى حسن سير المؤسسات، والمؤتمن على المصالح العليا للوطن والمواطنين" وهي العبارات المستوحاة من الفصل 42 للدستور الذي خضع لتأويل معين قصد تجاوز وضعية الجمود، لأن الصلاحيات الواردة في هذا النص تمارس "بمقتضى ظهائر، من خلال السلطات المخولة للملك صراحة بنص الدستور"..

ولهذا لا يمكن فهم التأويل الدستوري إلا جوابا على وضعية سياسية لم يكن من الممكن معها استمرار عبد الإله بنكيران رئيسا للحكومة للمرة الثانية، وهو ما سنتطرق له في حلقة قادمة.